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推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展的關鍵在于建立規(guī)則明確、透明、市場化、法治化的高水平市場經(jīng)濟體系。要實現(xiàn)這個目標，有一個問題需要優(yōu)先解決，即提高決策的科學性、有效性和精準度。黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大決定，明確了改革的總體框架，為改革做好了“頂層設計”。以此為指引，機關干部白加黑，“5+2”，加班加點，抓緊出臺改革方案。但是，社會上對一些重大改革措施的評價并不一致，還有一些人表示一些改革的實際獲得感并不強。這是需要我們仔細審視的一個問題。
仔細翻閱我國已經(jīng)出臺的政策文件，有以下幾點觀察。
一是從決策機制上看，有的文件表述上都與十八屆三中全會精神和中央精神保持一致，但一些改革的難點和需要解決的具體實際問題往往沒有提到。我想這背后可能與政策文件的制訂過程和決策機制有關。大部分政策文件是由處長們負責起草的，各個部門的處長們起草文件和會簽文件時一交流，往往發(fā)現(xiàn)各部門對一些問題的看法存在分歧，這種分歧可能是因為認識上的差異，也可能有部門利益的考慮，很難協(xié)調(diào)一致。
然而問責對改革方案出臺是有時間限制的，為了在規(guī)定時間內(nèi)完成規(guī)定動作，就只好把有分歧的問題從文件中拿掉。所以，我們的政策文件看上去是一致性意見，實際上是分歧觀點被拿掉的結果，而這些有分歧的內(nèi)容恰恰是改革真正需要推動解決的重點和難點問題。
二是從文風上看，文件追求大而全、面面俱到，但具體該怎么做往往語焉不詳，需要相關部門出臺細則才能執(zhí)行。我國的政策文件大多結構工整而相似，涵蓋改革的方方面面，從形勢研判到改革的必要性，從指導思想到基本原則，等等。但是對于政策的細節(jié)的表述卻很少。即使有，很多也用鼓勵、支持等表述，但如何鼓勵和支持不清楚。為什么會有“以文件落實文件”，一個原因就是上一級的文件沒有把細節(jié)講清楚。事實上，多個文件出臺，實際效果達不到預期目的也會影響市場主體的預期。當然這可能有中國的一種文化心理，“不愿意把事情用老百姓能明白的語言寫清楚，也不屑于記錄描述細節(jié)過程，而是見大不見小，喜歡寫大文章講大道理?！?/span>
三是從文件設計思路看，能否體現(xiàn)政策制定的科學性，體現(xiàn)激勵相容的機制和市場化導向很關鍵。很多文件在這方面還有提升的空間。同時，存在為了短期目標以行政措施改變了長期的制度，而制度的穩(wěn)定對保持預期穩(wěn)定非常重要。
四是從執(zhí)行上看，立法部門化，行政部門較大的自由裁量權無法真正體現(xiàn)市場化和法制化。立法機關委托行政部門立法。法律、規(guī)章、制度出臺需要各部門之間自下而上地溝通協(xié)調(diào)，負責起草文件的處長一征求意見，發(fā)現(xiàn)各部門意見不統(tǒng)一，有分歧的意見也不能寫進法律里，只好大而化之。結果是法律、規(guī)章、制度的落實，不得不依靠行政部門出臺相關細則，明確標準和操作程序。這也就賦予了行政部門較大的自由裁量權。同樣的規(guī)則因為執(zhí)行部門的自由裁量權過大而產(chǎn)生顯著不同的效果，必然會擾亂市場預期，沖擊市場信心。
近年來，我國推進了一系列的改革，客觀地看，成績是實實在在的。人民群眾對進一步深化改革、釋放改革紅利充滿期待。在此背景下，只有進一步改進決策機制，改革問責機制，改革文件設計理念，改革文風，才能鞏固改革預期，增強市場主體對中國經(jīng)濟發(fā)展的市場信心。當然改革的方式改革了，不但老百姓改革的實際獲得感增強了，也會改善公務員的工作和生活質(zhì)量。（作者系中國人民銀行研究局局長）
