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近日，全國(guó)人大審議了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，對(duì)金融監(jiān)管體制改革做出了重大部署，主要強(qiáng)調(diào)了三個(gè)方面：一是堅(jiān)持金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)方向，順應(yīng)綜合經(jīng)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)，“組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”，集中整合監(jiān)管資源、充分發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，落實(shí)功能監(jiān)管并加強(qiáng)綜合監(jiān)管，提高監(jiān)管質(zhì)量和效率。二是分離發(fā)展與監(jiān)管職能、分離監(jiān)管規(guī)制與執(zhí)行，“將中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國(guó)人民銀行”，使監(jiān)管部門(mén)專注于監(jiān)管執(zhí)行，提高監(jiān)管的專業(yè)性有效性。三是強(qiáng)化中央銀行宏觀審慎管理職能，人民銀行落實(shí)“三個(gè)統(tǒng)籌”，為“打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)”奠定重要基礎(chǔ)。
一、堅(jiān)持金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)方向，順應(yīng)綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)，合并銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)
銀行與保險(xiǎn)統(tǒng)一監(jiān)管是順應(yīng)綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)的必然選擇。我國(guó)金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)已成趨勢(shì)，銀行與保險(xiǎn)深度合作、融合發(fā)展的特征明顯。一是銀行與保險(xiǎn)產(chǎn)品功能交叉趨同，壽險(xiǎn)產(chǎn)品除了傳統(tǒng)的保障功能外，發(fā)展出與銀行存款類似的儲(chǔ)蓄功能，成為“儲(chǔ)蓄壽險(xiǎn)”。二是銀保合作不斷深化，我國(guó)銀行已成為保險(xiǎn)銷(xiāo)售的重要渠道，近年來(lái)業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛，促進(jìn)人身保險(xiǎn)業(yè)保費(fèi)規(guī)模、資產(chǎn)規(guī)模的快速增長(zhǎng)。在此背景下，統(tǒng)一銀行與保險(xiǎn)監(jiān)管是堅(jiān)持金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)方向、順應(yīng)綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)、落實(shí)功能監(jiān)管并加強(qiáng)綜合監(jiān)管的必然要求。
銀行與保險(xiǎn)統(tǒng)一監(jiān)管有利于集中整合監(jiān)管資源、發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢(shì)。銀行與保險(xiǎn)在監(jiān)管理念、規(guī)則、工具具有相似性，對(duì)監(jiān)管資源和監(jiān)管專業(yè)能力也有相近的要求。例如，保險(xiǎn)業(yè)“中國(guó)第二代償付能力監(jiān)管制度體系”（“償二代”）以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，制定不同風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的資本金要求，就類似于銀行監(jiān)管中對(duì)銀行資本充足率的監(jiān)管要求，因而“償二代”又被視為保險(xiǎn)業(yè)的“巴塞爾協(xié)議III”。在我國(guó)金融監(jiān)管資源和專業(yè)人才“供不應(yīng)求”的背景下，尤其是地方層面保險(xiǎn)監(jiān)管人才匱乏，統(tǒng)一監(jiān)管有利于發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，集中整合監(jiān)管資源，充分發(fā)揮監(jiān)管專業(yè)人才的專業(yè)能力，提高監(jiān)管的質(zhì)量和效率。
二、分離發(fā)展與監(jiān)管職能、分離監(jiān)管規(guī)制與執(zhí)行，使監(jiān)管者專注于監(jiān)管執(zhí)行，提高監(jiān)管專業(yè)性有效性
我國(guó)近年來(lái)暴露的一些金融亂象和微觀局部金融風(fēng)險(xiǎn)，身兼發(fā)展與監(jiān)管兩職的監(jiān)管部門(mén)目標(biāo)沖突是重要原因。正如IMF金融穩(wěn)定評(píng)估指出，中國(guó)金融亂象與監(jiān)管和發(fā)展不分有很大關(guān)系。這是習(xí)近平總書(shū)記在第五次全國(guó)金融工作會(huì)議上明確要求“分離發(fā)展和監(jiān)管職能”的重要背景。此次會(huì)議決定改革金融管理體制，分離發(fā)展與監(jiān)管職能，金融發(fā)展職能由人民銀行承擔(dān)，能使監(jiān)管者專注于監(jiān)管，提高監(jiān)管的專業(yè)性有效性。人民銀行承擔(dān)的重要發(fā)展職能包括：一是統(tǒng)籌金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃，相關(guān)金融監(jiān)管部門(mén)不再編制本部門(mén)發(fā)展規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)發(fā)展與監(jiān)管職能分離；二是統(tǒng)籌金融業(yè)立法，金融立法不再各自為政，避免不同法律之間存在沖突、部分法律立法進(jìn)程滯后等問(wèn)題；三是統(tǒng)籌金融業(yè)并購(gòu)重組、對(duì)外開(kāi)放的安全審查。
分離監(jiān)管規(guī)制與執(zhí)行、由人民銀行負(fù)責(zé)金融業(yè)重大監(jiān)管政策的制定，主要有兩個(gè)考慮。一是有利于確保發(fā)展與監(jiān)管職能的切實(shí)分離。監(jiān)管規(guī)則外生降低了監(jiān)管執(zhí)行部門(mén)的自由裁量權(quán)，增強(qiáng)監(jiān)管政策的透明度，從而保證監(jiān)管者專注于監(jiān)管，防止目標(biāo)偏離。二是有利于防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。在金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)明顯的背景下，金融風(fēng)險(xiǎn)跨部門(mén)、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)傳染并放大的特點(diǎn)明顯，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范超出了單個(gè)領(lǐng)域監(jiān)管部門(mén)的能力范圍，以近年來(lái)快速發(fā)展的萬(wàn)能險(xiǎn)為例，其資金鏈條可能橫跨銀、證、保多個(gè)行業(yè)，從單個(gè)監(jiān)管部門(mén)的角度看，都監(jiān)管合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控，但從全局看其風(fēng)險(xiǎn)隱患可能已威脅金融系統(tǒng)穩(wěn)定。因此，由中央銀行從維護(hù)金融系統(tǒng)全局穩(wěn)定的角度，負(fù)責(zé)重大金融監(jiān)管規(guī)則制定，包括制定跨市場(chǎng)交叉性金融產(chǎn)品的監(jiān)管規(guī)則實(shí)現(xiàn)穿透式監(jiān)管，統(tǒng)一同類產(chǎn)品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則落實(shí)功能監(jiān)管，從而有效防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，有力維護(hù)金融穩(wěn)定。
三、強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理職能，落實(shí)“三個(gè)統(tǒng)籌”
從2008年全球金融危機(jī)后的國(guó)際監(jiān)管改革經(jīng)驗(yàn)看，主流做法是強(qiáng)化中央銀行的宏觀審慎管理職能，構(gòu)建完整有效的宏觀審慎管理體制。第五次全國(guó)金融工作會(huì)議明確要求“強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)”。習(xí)總書(shū)記在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出了“統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司…統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施…統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)”的“三個(gè)統(tǒng)籌”的改革要求。強(qiáng)化中央銀行宏觀審慎管理職能，人民銀行落實(shí)“三個(gè)統(tǒng)籌”是保證金融安全、“打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)”的重要基礎(chǔ)。
一是人民銀行統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司。人民銀行統(tǒng)籌負(fù)責(zé)系統(tǒng)重要金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司的監(jiān)管規(guī)制和機(jī)構(gòu)認(rèn)定，并具備檢查權(quán)、處罰權(quán)，對(duì)高管的人事任免具有否決權(quán)。
二是人民銀行統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)和監(jiān)管重要金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施（含各類金融資產(chǎn)登記托管機(jī)構(gòu)），對(duì)金融交易所主要業(yè)務(wù)規(guī)則制訂修改人民銀行具有否決權(quán)。
三是人民銀行統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)。涉及宏觀調(diào)控、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等重大問(wèn)題時(shí)，人民銀行可根據(jù)履職需要進(jìn)行直接數(shù)據(jù)采集。
