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“當(dāng)前地方政府性債務(wù)就如一座冰山，水面上的是顯性債務(wù)，而水面下的就是隱性債務(wù)。隱性債務(wù)的危險(xiǎn)性不言自明?！苯赵诒本┱匍_的全國政協(xié)“健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范體系”專題協(xié)商會(huì)上，全國政協(xié)委員、中國財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希說。
防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為這次會(huì)上關(guān)注的焦點(diǎn)之一。
在防風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)下，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中隱性債務(wù)增長(zhǎng)引起中央高層關(guān)注。去年中央明確提出遏制隱性債務(wù)增量，包括地方政府借融資平臺(tái)公司、政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式、政府性基金和政府購買服務(wù)方式變相舉債相繼遭到“封殺”，各項(xiàng)清理整頓工作也已經(jīng)開展。不少省市正在摸清當(dāng)?shù)仉[性債務(wù)規(guī)模并上報(bào)。
不過一位地方財(cái)政人士對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者稱，由于目前并沒有界定隱性債務(wù)的統(tǒng)一口徑，因此實(shí)際摸查中有些把握不準(zhǔn)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可能存在偏差。
一位知情人士告訴第一財(cái)經(jīng)記者，關(guān)于隱性債務(wù)統(tǒng)一口徑，很快將下發(fā)的一份高級(jí)別文件中會(huì)明確。地方政府在法定政府債務(wù)限額外，以任何形式違法違規(guī)或變相舉借的債務(wù)，都是隱性債務(wù)。由于隱性債務(wù)有了口徑后還是容易被一些地方規(guī)避監(jiān)管，因此對(duì)隱性債務(wù)的認(rèn)定將實(shí)行穿透式，實(shí)質(zhì)重于形式。
不少地方已經(jīng)采取措施來化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，遏制隱性債務(wù)增量。中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對(duì)第一財(cái)經(jīng)表示，從政府資產(chǎn)和債務(wù)來看，我國的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)完全可控，化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不可操之過急，否則可能出現(xiàn)踩踏風(fēng)險(xiǎn)。
隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)受空前關(guān)注
經(jīng)過2014年清理甄別后，政府性債務(wù)規(guī)模逐步顯性化。隨著2015年新預(yù)算法實(shí)施，地方政府舉借債務(wù)被規(guī)范，唯一合法通道為發(fā)行地方政府債券。地方政府債務(wù)也被全部納入預(yù)算管理，而限額管理給地方政府舉債設(shè)置了天花板。
根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，截至2017年末，我國地方政府債務(wù)16.47萬億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）為76.5%，低于國際通行的警戒標(biāo)準(zhǔn)（100%）。
“從總的情況看，當(dāng)前地方政府債務(wù)在可控范圍內(nèi)，問題比較突出的是隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。一是規(guī)模比較大；二是隱性債務(wù)集中在市和縣兩級(jí)；三是部分隱性債務(wù)對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)變現(xiàn)能力不強(qiáng)?！比珖舜筘?cái)經(jīng)委員會(huì)主任李盛霖在去年12月底的十二屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議上說。
審計(jì)署近些年公開披露，不少地方存在隱性債務(wù)。比如在2016年的地方政府債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)一些地方出現(xiàn)隱性債務(wù)，內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南等4個(gè)省區(qū)在委托代建項(xiàng)目中，約定以政府購買服務(wù)名義支付建設(shè)資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個(gè)省在基礎(chǔ)設(shè)施籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對(duì)社會(huì)資本兜底回購、固化收益等承諾。
不久前，審計(jì)署還揭露了湖南邵陽等6個(gè)市縣變相舉債形成154.22億元政府隱性債務(wù)。比如，2017年8～11月，邵陽市融資平臺(tái)公司邵陽市城市建設(shè)投資經(jīng)營集團(tuán)有限公司通過利用政府道路管網(wǎng)等公益性資產(chǎn)開展融資租賃、發(fā)行中期票據(jù)等方式，從銀行、信托投資公司和融資租賃公司等機(jī)構(gòu)舉債72.33億元，主要用于償還到期債務(wù)和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
長(zhǎng)期關(guān)注地方債的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授鄭春榮告訴第一財(cái)經(jīng)記者，地方政府隱性債務(wù)形成的根本原因是基層政府承擔(dān)支出責(zé)任大，但財(cái)政收入不足，因此為了城市發(fā)展或者滿足基本公共服務(wù)，地方變相舉債使得隱性債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)。一些官員為了政績(jī)，不切實(shí)際過度舉債，而一些金融機(jī)構(gòu)為了業(yè)績(jī)也推波助瀾，大量提供違規(guī)融資。
劉尚希在發(fā)言中表示，按照“開前門、堵后門”的思路對(duì)地方政府性債務(wù)實(shí)行整改之后，仍產(chǎn)生大量或有債務(wù)，這表明“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”體制依舊。計(jì)劃體制下，有利益大鍋飯，現(xiàn)在沒了。而風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯卻沒有被端掉，這是地方隱性債務(wù)膨脹的根源。
根據(jù)全國人大的一份調(diào)研報(bào)告，2014年年末，地方政府或有債務(wù)為8.6萬億元（包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)3.1萬億元，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)5.5萬億元）。
隱性債務(wù)早在去年就引起中央高層關(guān)注。去年7月14日~15日的全國金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，各級(jí)地方黨委和政府要樹立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。7月24日的中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。7月28日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，各地要落實(shí)屬地責(zé)任，堵住“后門”，堅(jiān)決遏制違法違規(guī)舉債。2017年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議則提出，要打好防風(fēng)險(xiǎn)等三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，對(duì)防范金融風(fēng)險(xiǎn)、重視地方債務(wù)，特別是隱性債務(wù)的化解，提出了明確要求。
為了堵住地方政府違法違規(guī)融資渠道，遏制隱性債務(wù)，財(cái)政部等部委去年4月底相繼發(fā)文，嚴(yán)禁地方政府借融資平臺(tái)公司、政府投資基金、PPP、政府購買服務(wù)等名義變相舉債。對(duì)于違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的問責(zé)風(fēng)暴也刮起，去年以來已經(jīng)有重慶市、山東省、河南省等多地違法違規(guī)舉債相關(guān)責(zé)任人被撤職、行政降級(jí)。
國家發(fā)改委PPP專家張宇稱，比如去年11月財(cái)政部開展PPP項(xiàng)目清理整頓風(fēng)暴也是防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一大舉措，最終1.8萬億元PPP項(xiàng)目被清理出庫，3.1萬億元項(xiàng)目被要求整改。
財(cái)政部去年底“關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告”中談到對(duì)下一步工作的考慮，明確堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買單”的“幻覺”，堅(jiān)決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺”。
債務(wù)口徑待明晰、不能急剎車
各地為了落實(shí)中央精神，遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng)，紛紛對(duì)地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行摸底排查。但目前缺乏統(tǒng)一口徑，這讓地方在摸底統(tǒng)計(jì)上有些困惑。
劉尚希認(rèn)為，從會(huì)計(jì)學(xué)視角看，隱性債務(wù)大多是政府的或有債務(wù)，但問題是沒有權(quán)威定義，導(dǎo)致底數(shù)不清，無法全面準(zhǔn)確揭示其風(fēng)險(xiǎn)。這既可能夸大風(fēng)險(xiǎn)，也可能縮小風(fēng)險(xiǎn)。2014年審計(jì)時(shí)就已經(jīng)面臨這個(gè)問題。這種風(fēng)險(xiǎn)遮蔽本身就是巨大風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)炸彈與西瓜分不清的時(shí)候，防控風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)無的放矢。這與政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的不完善有關(guān)，也與宏觀管理的粗放不專業(yè)有關(guān)。
在前述全國政協(xié)專題會(huì)議上，全國政協(xié)委員肖鋼表示，地方政府的隱性債務(wù)是指沒有納入地方財(cái)政預(yù)算，但又需要由地方政府承擔(dān)最終償還責(zé)任的債務(wù)。這部分債務(wù)形式多樣，透明度差，已經(jīng)成為防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)。
他建議，制定統(tǒng)一口徑，甄別核實(shí)隱性債務(wù)。及時(shí)回應(yīng)地方疑惑，消除地方顧慮，協(xié)調(diào)解決債務(wù)甄別中存在的細(xì)節(jié)問題，加強(qiáng)督促檢查，確保數(shù)據(jù)完整、準(zhǔn)確、可比。
劉尚希表示，從整體觀察，地方隱性債務(wù)包括建設(shè)性債務(wù)、消費(fèi)性債務(wù)和政策性融資擔(dān)保，如平臺(tái)公司債務(wù)、棚改債務(wù)、政府購買服務(wù)項(xiàng)目的債務(wù)、PPP項(xiàng)目的債務(wù)、地方國企僵尸企業(yè)債務(wù)、金融扶貧項(xiàng)目債務(wù)、養(yǎng)老金缺口、政策性融資擔(dān)保等。
“防控隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，短期看，要控制增量，保持好債務(wù)與償還能力之間的平衡。而從中長(zhǎng)期看，關(guān)鍵是用好債務(wù)資金?！眲⑸邢Ｕf。
肖鋼建議，應(yīng)制定防范化解地方政府隱性債務(wù)的行動(dòng)計(jì)劃，分類施策，多措并舉，穩(wěn)妥實(shí)施，對(duì)新增項(xiàng)目，要有保有壓，及時(shí)調(diào)整。對(duì)歷史存量資產(chǎn)，研究如何變成產(chǎn)權(quán)，成為今天的資本。把已建成項(xiàng)目的未來收益變成今天的投資，把經(jīng)常性國有資產(chǎn)運(yùn)營收入變?yōu)榈胤介L(zhǎng)期的綜合財(cái)力。
目前不少地方開始化解隱性債務(wù)。比如安徽財(cái)政廳今年制定加強(qiáng)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的工作方案，全面開展隱性債務(wù)清理和梳理工作，依法依規(guī)、積極穩(wěn)妥做好分步分類分級(jí)化解工作。
福建省財(cái)政廳今年將督促市縣制定降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的工作方案和分年度隱性債務(wù)消化計(jì)劃，通過控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、統(tǒng)籌政府收入、處置存量資產(chǎn)、引入社會(huì)資本等方式，鼓勵(lì)以市場(chǎng)化、法治化手段穩(wěn)妥推進(jìn)存量債務(wù)化解，實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人合理共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，注意防范“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”。
李盛霖的觀點(diǎn)是，必須切實(shí)加快財(cái)經(jīng)財(cái)稅體制改革的進(jìn)度，盡快合理劃分中央和地方、地方各級(jí)政府事權(quán)和支出的責(zé)任，完善分稅制，給予地方政府與其履責(zé)相適應(yīng)的財(cái)力和財(cái)權(quán)，以及穩(wěn)定的稅源，從源頭上來減少地方政府對(duì)債務(wù)融資的過度依賴。當(dāng)前，正值地方換屆，要防止“新官上任三把火”，防止“重打鑼鼓另開張”，防止“新官不理舊賬”。
