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政府購(gòu)買服務(wù)這略顯專業(yè)的方式，成為這輪防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一大重點(diǎn)。
6月26日，財(cái)政部發(fā)布《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（下文簡(jiǎn)稱“新《辦法》”，區(qū)別于2014年發(fā)布的辦法），在國(guó)務(wù)院法制辦官網(wǎng)上公開向社會(huì)征求意見(jiàn)，意見(jiàn)征集時(shí)間為一個(gè)月。
新《辦法》沿襲了去年財(cái)政部87號(hào)文內(nèi)容，明確列出了政府購(gòu)買服務(wù)的負(fù)面清單，包括貨物和工程、服務(wù)與工程打包的項(xiàng)目、融資行為等；延續(xù)了此前先有預(yù)算、后購(gòu)買服務(wù)的規(guī)定；明確政府購(gòu)買服務(wù)合同履行期限或項(xiàng)目實(shí)施期限一般為一年，部分可適當(dāng)延長(zhǎng)，最長(zhǎng)為3年。
87號(hào)文在規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)的同時(shí)，也指出“黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。新《辦法》若最終獲得通過(guò)，現(xiàn)有棚改、異地扶貧搬遷后續(xù)政策走向?yàn)闃I(yè)內(nèi)關(guān)注。
禁止購(gòu)買貨物或工程
政府購(gòu)買服務(wù)本意在于促進(jìn)公共服務(wù)的供給創(chuàng)新，將部分原本由政府、事業(yè)單位壟斷提供的公共服務(wù)，轉(zhuǎn)交給社會(huì)力量承擔(dān)，提高公共服務(wù)水平和效率——原來(lái)預(yù)算安排給既定政府、事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)，變成向相關(guān)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)支付購(gòu)買服務(wù)的錢。
各地政府購(gòu)買服務(wù)規(guī)模、覆蓋領(lǐng)域在不斷壯大。比如北京近四年政府購(gòu)買服務(wù)支出規(guī)模達(dá)到600多億元（2017年北京市一般公共預(yù)算支出規(guī)模約6500億元），列入政府購(gòu)買服務(wù)目錄的事項(xiàng)包括教育、文化、體育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、環(huán)境治理等多個(gè)領(lǐng)域。
這一購(gòu)買服務(wù)的方式，在取得成績(jī)的同時(shí)，也局部出現(xiàn)了異化。財(cái)政部關(guān)于征求意見(jiàn)稿的起草說(shuō)明指出，實(shí)踐當(dāng)中，政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容存在泛化傾向，一些地方出現(xiàn)政府部門“超范圍”購(gòu)買服務(wù)問(wèn)題，本該需要政府部門自己完成的工作，也交給社會(huì)力量去做。更突出的問(wèn)題是，一些地方和部門以政府購(gòu)買服務(wù)名義變相舉債融資或用工，背離了政府購(gòu)買服務(wù)改革的初衷，也加劇了財(cái)政金融和人事管理等風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)于參與地方政府項(xiàng)目建設(shè)或投融資的人士而言，政府購(gòu)買服務(wù)是一種很熟悉的方式。2017年5月底，當(dāng)財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（業(yè)內(nèi)簡(jiǎn)稱“87號(hào)文”）時(shí)，引起業(yè)內(nèi)很大震動(dòng)，因?yàn)檎?gòu)買服務(wù)日漸變成地方變相舉債的重災(zāi)區(qū)。
早在2016年6月，審計(jì)署公布的2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況指出，內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南4地在委托代建項(xiàng)目中，約定以政府購(gòu)買服務(wù)名義支付建設(shè)資金，涉及融資175.65億元。
原本用于購(gòu)買公共服務(wù)的合規(guī)渠道，變成了地方政府用于開展大型基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的融資渠道，容易積累債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。“當(dāng)前亟待加強(qiáng)和規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容管理，明確負(fù)面清單”，財(cái)政部在起草說(shuō)明中表示。
征求意見(jiàn)稿明確給出了禁止購(gòu)買內(nèi)容清單，包括不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)事項(xiàng)；應(yīng)當(dāng)由政府直接履職的行政管理性事項(xiàng)，包括但不限于行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等事項(xiàng)；《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例規(guī)定的貨物和工程；服務(wù)與工程打包的項(xiàng)目；融資行為等。
“政府采購(gòu)項(xiàng)目包括服務(wù)、貨物和工程三類，意見(jiàn)稿明確政府購(gòu)買服務(wù)不得用于購(gòu)買貨物和工程；也不能購(gòu)買‘服務(wù)與工程打包的項(xiàng)目’，防止服務(wù)中隱藏的工程；也不能向金融機(jī)構(gòu)購(gòu)買融資服務(wù)，意見(jiàn)稿吸收了很多87號(hào)文的內(nèi)容”，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。
購(gòu)買合同期限最長(zhǎng)3年
伴隨著將購(gòu)買服務(wù)泛化為購(gòu)買工程項(xiàng)目，地方實(shí)踐中還傾向于將合同期限拉長(zhǎng)，這種拉長(zhǎng)期限、推遲還貸的行為，加劇了未來(lái)的償債壓力。
比如某省披露出來(lái)的高等級(jí)公路“委托代建服務(wù)協(xié)議”中，約定于建設(shè)期及建設(shè)期后第1年至第17年或者18年，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)資金支付項(xiàng)目建設(shè)資金。
“鑒于當(dāng)前一些地方實(shí)施的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，在合同期限上超出了年度預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃的安排，沒(méi)有據(jù)實(shí)足額安排購(gòu)買資金，以及有的單位認(rèn)為實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)就意味著要新增財(cái)政支出等問(wèn)題，新《辦法》明確，政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)當(dāng)先有預(yù)算、后購(gòu)買服務(wù)，購(gòu)買主體不得將實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)作為申請(qǐng)?jiān)黾颖締挝活A(yù)算支出的依據(jù)”，財(cái)政部指出。
新《辦法》對(duì)履約期限做出明確規(guī)定，政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)當(dāng)與年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，合同履行期限或項(xiàng)目實(shí)施期限一般為1年；對(duì)于購(gòu)買內(nèi)容相對(duì)固定、連續(xù)性強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源穩(wěn)定、價(jià)格變化幅度小的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，合同履行期限或項(xiàng)目實(shí)施期限可適當(dāng)延長(zhǎng)，最長(zhǎng)為3年。
我國(guó)現(xiàn)有預(yù)算安排包括年度預(yù)算以及3年中期財(cái)政規(guī)劃，“先有預(yù)算、后購(gòu)買服務(wù)”的安排要求政府購(gòu)買服務(wù)合同期限與之適應(yīng)。
以政府購(gòu)買服務(wù)名義變相舉債的行為，多習(xí)慣拉長(zhǎng)期限。“去年87號(hào)文之后，只為棚改和異地扶貧搬遷留下了政策空間。地方政府基建項(xiàng)目信用相較更高，雙方都有意愿拉長(zhǎng)期限，棚改項(xiàng)目貸款期限一般在10年-20年”，有國(guó)有銀行省級(jí)分行人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者直言。
拉長(zhǎng)期限平衡負(fù)擔(dān)，有一定的合理性。“對(duì)于公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，出于代際公平的考慮，拉長(zhǎng)還款期限能平衡后續(xù)使用者們的負(fù)擔(dān)。3年期合同可以滾動(dòng)續(xù)約，將年度財(cái)政支出納入預(yù)算管理”，有地方城投人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。
以地方政府信用做背書，大量資金涌入基建領(lǐng)域，勢(shì)必會(huì)加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。有財(cái)政人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，比如棚改項(xiàng)目正常3年到5年就能建好，有些地方將期限拉長(zhǎng)到15年、25年?，F(xiàn)在預(yù)算只有3年中期財(cái)政規(guī)劃，如果有大量這樣長(zhǎng)周期、未列入預(yù)算的項(xiàng)目，缺乏對(duì)后續(xù)還款的統(tǒng)籌考慮是有風(fēng)險(xiǎn)的。
對(duì)于地方基建投資，有其他合規(guī)融資渠道安排?！盎ㄒ縋PP模式和政府債券兩條腿走路，綜合依靠項(xiàng)目資產(chǎn)信用、企業(yè)信用和政府信用解決融資問(wèn)題”，國(guó)家發(fā)改委投資所體制政策室主任吳亞平對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。
